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¿ES EL DNU EL GRAN ENEMIGO DE LA DEMOCRACIA Y EL SISTEMA DE DIVISIÓN DE PODERES?

Entre la imposición de la voluntad del Ejecutivo, la complicidad del Congreso y la inconstitucionalidad del art. 24 de la ley 26122.

          

             Por Cristian D. Illesca.

 

Durante la gestión del gobierno anterior se ha escuchado la voz de quién hoy es nuestro actual presidente decir que no es posible que en nuestro país se gobierne a través de los DNU, que es antidemocrático y que se necesita que las legislaciones verdaderas salgan de un espacio de discusión y consenso que es el congreso, donde todos puedan debatir. Y así debería de ser.

Sin embargo no  puede ignorarse que los DNU constituyen una herramienta jurídica a la que todos los jefes de gobierno y responsables de la administración general del país (conf. art. 99 inc. 1 CN) han recurrido, recurren y recurrirán, independientemente de la bandera que lleven. Lo han hecho con anterioridad a la reforma constitucional del 94 y mucho más aún con posterioridad a ella, pese que a la idea al incluirla en el texto constitucional era restringirla[1]. 

Es que en rigor de verdad parece utópico creer que el Ejecutivo, con mayorías o sin ellas en el congreso, vaya a querer privarse de utilizar una herramienta tan importante para legislar la vida de las argentinos; máxime si se tiene en consideración que constituye un instrumento que ofrece rapidez y eficacia a la hora de colocar y/o remover obstáculos en el diseño de políticas sectoriales o bien de interés general[2], siempre vestido con aspectos de legalidad y constitucionalidad.  A esa potestad constitucional de “excepción” (art. 99 inc. 3) debe sumarse el hecho de que el congreso parece no trabajar en su control -no quiere su control ni en Comisiones- y que el poder judicial convalida todos los DNU al comienzo de gestión y los rechaza sólo al ver la aproximación de nuevos vientos;  vientos que a su vez se muestran como indicios de que el plazos razonable para resolver se está cumpliendo.

Así expuesto, pareciera ser que los DNU constituyen verdaderos gérmenes que atentan contra todo el sistema democrático, de división de poderes y todo el diseño constitucional sobre el procedimiento para la sanción de las leyes, que anula el debate y todo tipo consenso, ya que es la mera voluntad del ejecutivo en acción. Pero no hay que olvidarse que también son necesarios ya que permiten actuar con rapidez y eficacia en momentos que exigen que se tomen decisiones de esa naturaleza (inundaciones, epidemias como el Dengue, Zika etc); de allí -creo yo- deriva la necesidad de su recepción normativa y jurisprudencial.

En tal sentido, cabe recordar que cuando el Poder Ejecutivo dicta un DNU está ejerciendo atribuciones legislativas que, en principio, tiene vedado, ya que pertenecen al núcleo duro de las potestades del congreso. Dichos Decretos son verdaderos cuerpos normativos, son derecho positivo vigente, crean derechos y obligaciones a todas las personas del país. Es que dichos Decretos tienen naturaleza legislativa, obligan como ley.

Tal vez sea necesario interrogarnos acerca de qué es lo que dice nuestra Constitución Nacional con relación a las voluntades necesarias en el  procedimiento para la creación y sanción de las leyes y qué sucede con los DNU, a sabiendas que al final de cuentas ambos cumplen el mismo objeto: legislar nuestras vidas.

Al respecto Nuestra Carta Magna establece un mecanismo para la formación y sanción de las leyes en virtud del cual para la aprobación de una ley se requiere el consenso expreso de las dos Cámaras del Congreso; es decir que basta el rechazo de una de ellas para que la norma no exista. SIN AMBAS VOLUNTADES NO HAY LEY.  Bueno, eso no sucede con el DNU.

Veamos: Durante el 2006, en cumplimiento con lo dispuesto por el art. 99 inc. 3 del Constitución Nacional, el Congreso sancionó la ley 26.122 sobre el “Régimen legal de los decretos de necesidad y urgencia, de delegación legislativa y de promulgación parcial de leyes" con la finalidad de regular el trámite y los alcances de la intervención del Congreso (art. 1°) respecto de las denominadas atribuciones legislativas de excepción que asisten constitucionalmente al Poder Ejecutivo. 

La idea, por lo menos de los convencionales, era crear una ley especial de CONTROL del ejecutivo por parte del poder Legislativo, pensando en una Comisión a la que la ley luego llamará Comisión Bicameral Permanente que no es otra cosa que un órgano de control político. Algo novedoso y serio que, a mi entender, el propio poder legislativo desvirtuó. Total para que tener más trabajo.

Lo expuesto es así, ya que el sistema de supervisión y fiscalización política que pensaron los Constituyentes del año 1994, fue desnaturalizado por el propio órgano que se suponía debía controlar al Ejecutivo (el congreso) al expresar en el art. 24 de la ley que "El rechazo por ambas Cámaras del Congreso del decreto de que se trate implica su derogación de acuerdo a lo que establece el art. 2 del Código Civil, quedando a salvo los derechos adquiridos durante su vigencia...”.

Es decir que el propio Congreso -que necesita de la voluntad de ambas Cámaras para dictar una ley según la Constitución, le dijo al Ejecutivo (Señora K y actual Señor Pro) que su DNU (“ley”) es válido y tiene plena vigencia si a su respecto hay silencio de ambas Cámaras (si el congreso no trabaja), o si hay rechazo de una sola Cámara y silencio de la otra, o si hay aprobación de una sola de las Cámaras (lo cual significará que no podrá haber rechazo de ambas). Si sucediesen todas esas posibilidades EL DNU es LEY.

Dicho esto, es claro que el art. 24 de la Ley 26.122 es claramente inconstitucional por vulnerar el artículo art. 82 de la Carta Magna en cuanto expresa que “La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta.”  Así mientras la norma constitucional veda la posibilidad de que exista una voluntad tácita para la sanción de una ley, la ley 26.122 la permite para los decretos de necesidad y urgencia que tiene en sus aspectos esenciales las mismas consecuencias que una ley.

En nuestro país, tanto la ex presidenta Cristina como el actual presidente Mauricio Macri, pueden "dictar una ley" bajo la forma de un DNU, primero por su mera voluntad y necesidad y después con el auspicio de una sola de las Cámara del Congreso de la Nación,; ello entre otras cuestiones, porque la expresión de una Cámara no equivale a la voluntad del Poder Legislativo, ello así, porque la Constitución ha organizado ese poder como un sistema bicameral y no unicameral.

Un Convencional Constituyente había sostenido que es ilógico asignar al producto materialmente legislativo proveniente del Ejecutivo más valor que el generado por el propio Congreso. Si el texto que vota una Cámara (aun por unanimidad) no puede repetirse en las sesiones del año cuando es totalmente desechado por la otra Cámara (art. 81 C.N.)[3] ¿Cómo se explica que cuando es el Ejecutivo el que legisla esa disconformidad de una sola Cámara no tenga el mismo efecto invalidante?. O, de modo más contundente: ¿cómo se explica que el rechazo total de una Cámara tenga el efecto contrario al previsto por la Constitución, es decir que se interprete como una aprobación en lugar de desaprobación? Pero esos DNU no son malignos ni atentan contra la democracia per se, el problema está en su utilización desmedida y para cuestiones que no tienen nada de excepcional, haciendo que su utilización deje de ser excepción y pase a ser regla, sin control y mucha complicidad de los otros poderes a los que, según parece, poco les importa el sistema de división de poderes del que tan protectores se muestran en los medios.

[1] Mentira.

[2] Interés general que casi siempre es tildado de intereses sectoriales o particulares, salvo algunos casos muy excepcionales.

[3] Artículo 81.- Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora. Si el proyecto fuere objeto de adiciones o correcciones por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.

 

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